马凯：关于建设中国特色社会主义法治政府的几个问题

党中央、国务院对于推进依法行政、建设法治政府，一直给予高度重视。2002年11月，党的十六大报告指出“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，并明确提出了“推进依法行政”的重要任务。为贯彻落实党的十六大的战略部署，国务院将依法行政确定为政府工作必须遵循的基本准则，并于2004年3月发布《全面推进依法行政实施纲要》，第一次明确提出了“建设法治政府”的奋斗目标和具体要求。今年3月，胡锦涛总书记在中央政治局举行第二十七次集体学习时发表重要讲话，要求各级党委和政府把依法行政作为保证“十二五”时期经济社会发展各项目标任务顺利实现的重大举措加以推进，这为加快建设法治政府指明了方向，并提出了新的更高要求。吴邦国委员长在第十一届全国人民代表大会第四次会议上，郑重宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，并明确要求国家行政机关要严格按照法定权限和程序办事，加快建设法治政府。去年8月，国务院专门召开全国依法行政工作会议，温家宝总理在会上深刻阐述了建设法治政府的重要性和紧迫性，并对加快建设法治政府进行了全面部署。各级政府要深刻认识加快法治政府建设的重大意义，不断把这项战略任务推向深入。下面，我就此问题讲三点意见。

一、为什么要加快建设中国特色社会主义法治政府

要深刻理解加快建设中国特色社会主义法治政府的重要性，首先必须弄清楚什么是中国特色社会主义法治政府。法治政府，是相对于人治政府的一种政府形态，它是人类社会几千年文明发展的重要成果。法治政府作为一种上层建筑，由于不同国家有着不同的经济基础、政治制度和不同的历史文化传统，从而有着不同的特点。中国特色社会主义法治政府，是法治政府一般与法治政府特殊的统一体。

作为法治政府一般，中国特色社会主义法治政府具有法治政府所具有的共性。名副其实的法治政府，其本质要求是：一切行政活动只能在法律的规范和制约下进行，从而保证行政权力的运用符合法律所集中体现的意志和利益并防止行政权力的扩张和滥用，实现和保障公民、法人和其他组织的合法权益。在上述本质要求中，“一切行政活动只能在法律的规范和制约下进行”，是法治政府的内核并贯穿于行政活动的各个方面、各个环节；“保证行政权力的运用符合法律所集中体现的意志和利益并防止行政权力的扩张和滥用”，是法治政府的直接作用；“实现和保障公民、法人和其他组织的合法权益”，是法治政府的根本目的。法治政府的这一本质要求，明确规定了政府与法律、政府与公民之间的关系。在政府与法律的关系上，法律至上，政府活动只能在法律之内而不能在法律之外，只能在法律之下而不能在法律之上；在政府与公民的关系上，公民为重，法治政府只能实现和保障而不能违背和侵犯公民的合法权益。由此可见，作为法治政府，首先是要求政府守法，而非仅要求公众守法。这里所说的“法”，首先是指宪法和法律，同时也包括根据宪法、法律或者依据相关授权制定的行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章等。法治政府的这一本质要求具体表现为五个基本特征。

一是行政机构依法设立。这是法治政府的前提。作为法治政府，法律是其赖以存在的根据。它要求行政机构的设置、编制等必须事先依法作出规定，政府不得擅自设立行政机构、扩大人员规模。这一要求可以称为“组织法定”。

二是行政权力依法取得。这是法治政府的关键。作为法治政府，法律是一切行政权力的来源。它要求一切行政权力必须有法律的授予或权力机关的授权，“无法律授权，即无行政权力”。这一要求可以称为“职权法定”。

三是行政程序依法确定。这是法治政府的条件。作为法治政府，不仅要求行政权力的取得和运用符合法律规定，做到实体合法；同时要求行政权力的行使和行政行为的实施符合法定程序，做到程序合法。它要求行政机关实施行政行为必须严格遵循依法事先规定的方式、步骤、顺序、时限等程序要求，坚持信息公开和阳光行政，保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权、表达权、监督权。这一要求可以称为“程序法定”。

四是行政行为依法作出。这是法治政府的核心。作为法治政府，法律是其一切行政行为的准则。它要求行政机关及其工作人员，必须严格依照法律确定的职权职责和法定程序办事，依法决策，依法履责，严格执法，自觉运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中的矛盾和问题。这一要求可以称为“行为法定”。

五是行政责任依法承担。这是法治政府的保障。作为法治政府，权责统一是其内在要求。它要求行政机关必须对法律负责，承担因自身行政行为引起的各种法律责任。对不当行使权力、滥用权力的行为，必须依法追究行政机关和有关人员的法律责任；对法律赋予的权力不作为、不尽职以及失职、渎职行为，也要承担相应的法律责任。有权必有责，有权要尽责，不允许存在无责任的权力；用权受监督，监督要全面，不允许存在不受监督的权力；违法要纠正，人员要问责，有健全有效的行政纠错机制和责任追究机制。这三者相互衔接，构成法治政府的监督和责任保障机制。这一要求可以称为“责任法定”。

从上述法治政府的本质要求和基本特征可以看出，法治政府是依法治理和运行的政府，是一种合法政府、有限政府、规范政府、守法政府和责任政府。这一本质要求和基本特征使法治政府与个人权力至高无上、政府行为不受法律约束而受个人意志支配的人治政府区别开来。

作为法治政府特殊，中国特色社会主义法治政府又具有区别于其他国家特别是西方资本主义国家法治政府的显著特点。宪法是国家的根本大法，是法治政府的根本准绳。有什么样的宪法，就有什么样的法治政府。基于宪法基础不同，中国特色社会主义法治政府与其他国家的法治政府相比，至少有以下几个特点：

一是根本宗旨不同。我国宪法“总纲”明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法的这一规定决定了中国特色社会主义法治政府本质上是人民政府，其根本宗旨是全心全意为人民服务。作为法治政府，法律授权，说到底是人民授权；依法行政，说到底是依照人民的意志和利益要求行政。人民政府坚持中国共产党的领导，以最大多数人民的最大利益为行使权力的出发点和落脚点，没有自身特殊的利益。政府的权力来自人民、为了人民，对人民负责并受人民监督。一些西方国家政府虽然也讲“民有、民治、民享”，但由于其经济基础和政治制度的局限性，它们从来没有真正实现过这一点，实际上不过是一部分阶级和阶层、一部分政党的狭隘利益的代表，决不可能成为真正的人民政府。

二是基本制度不同。宪法规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“社会主义制度是我国的根本制度。”国家实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，实行人民代表大会的根本政治制度，实行社会主义市场经济体制。宪法所规定的我国的国体、基本经济制度和根本政治制度，决定我们建设的法治政府必须以社会主义制度为基础，行政行为必须反映和实现而不能离开和违背社会主义经济基础和民主政治的要求，必须有利于巩固和发展社会主义制度。资本主义法治政府建立在资本主义制度之上，反映和维护的是以私有制为基本经济制度的经济关系和少数人的利益，以及形式上平等而事实上不平等的政治制度。

三是指导原则不同。贯穿于宪法的社会主义民主政治的根本原则是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，这也是建设法治政府的根本指导原则。坚持党的领导，才能坚持正确的政治方向，依法治国和人民当家作主才能有可靠的政治保证；坚持人民当家作主，党的领导和依法治国才能有坚实的群众基础和根本归属；坚持依法治国，党的领导和人民当家作主才能有法治保障。坚持三者的有机统一，是中国特色社会主义法治政府的显著特点和优势。显而易见，任何资本主义法治政府都不可能将政党、人民、法治有机统一于政府建设之中。

四是形成途径不同。资本主义国家的法治政府是资产阶级革命胜利之后，适应资本主义经济和政治的发展需要，通过上百年自然演进的过程逐步发展形成的。中国特色社会主义法治政府则是在中国共产党领导人民夺取政权、建立社会主义国家和人民政府之后，为适应发展社会主义经济和民主政治需要而开启建设进程的，并且需要在短短的几十年里走完西方国家一二百年走过的法治政府建设历程，形成适合我国国情的法治政府。我们党的先进性、政府的人民性和建设时间的紧迫性，决定了建设中国特色社会主义法治政府必须也只能走在党的领导下，自上而下政府主动推进与自下而上人民广泛参与相结合的法治政府建设道路。这一途径必将大大加快建设法治政府的历史进程。

总之，作为法治政府一般与法治政府特殊统一体的中国特色社会主义法治政府，概括起来说就是：在中国共产党依法执政领导下，以人民民主为根基，以法律为准绳，以权力制约为条件，以依法行政为核心的人民政府。

贯彻依法治国基本方略、建设中国特色社会主义法治政府，是我们党治国理政方式的根本性变革，具有十分重要的意义。

一是建设中国特色社会主义法治政府是发展社会主义市场经济的内在要求。市场经济是自主经济，市场主体具有自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立法人地位，是市场经济发展的前提；市场经济是契约经济，市场主体之间能够等价有偿进行公平交易，是市场经济发展的核心；市场经济是竞争经济，市场主体能在统一、公正、有序的环境下展开竞争，是市场经济发展的保障。发展市场经济必然要求用法律来明确市场主体的产权关系、交换关系和竞争关系，从而也必然要求依法界定政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，以法律确保政府维护市场主体的合法权益，依法对各类市场主体进行管理和服务，创造公平竞争的良好环境，并制约政府对经济主体的不正当干预，这是发挥市场在资源配置中基础性作用的重要条件。在这个意义上，没有健全的法治政府，就不会有完善的社会主义市场经济。

二是建设中国特色社会主义法治政府是推进社会主义政治文明的重要内容。加强和改善党的领导、坚持和完善社会主义民主制度、实行社会主义法治，构成了建设社会主义政治文明的三大支柱。这三大支柱的建设，都要求加快社会主义法治政府的建设。共产党依法执政，相当大部分是通过党的领导下的政府依法行政实现的；发展社会主义民主，本质上要维护人民当家作主的地位和各项权利，而建设法治政府是实现和保障人民权利的重要条件；实行社会主义法治，需要有完善的法律制度、公正的司法、守法的公民，但更需要有尊法、执法、守法的政府。没有法治政府，推进社会主义政治文明就会缺少坚实的基础。

三是建设中国特色社会主义法治政府是建设社会主义和谐社会的根本保障。适应我国多元利益格局形成和进入社会矛盾凸显期的迫切需要，加强社会管理、建设和谐社会已成为共识。法律是全社会共同遵循的行为准则，是协调不同利益的最好调节器，也是实现公平正义、社会和谐的有力保障。通过建设法治政府，推动形成整体、全面、合理的制度安排，有利于政府和社会成员依法享有权利、行使权利、维护权利、履行义务、承担责任，促使行政权力规范运行，各种利益关系依法调节，各种利益矛盾依法解决，社会管理依法进行。只有这样，才能从源头上预防和减少社会矛盾纠纷，有矛盾纠纷也能够及时得到有效解决，从根本上维护社会和谐稳定。

四是建设中国特色社会主义法治政府是加强政府自身建设的根本举措。建设法治政府就是要依法规范和约束行政权力。只有将行政权力纳入法治轨道，做到用法律管权、依法律办事、靠制度管人，才能从根本上保证行政机关及其工作人员真正为人民谋利益，这是政府自身建设的首要任务。同时，建设法治政府能有效预防和惩治腐败，防止以权谋私，消除侵蚀党的纯洁性的毒瘤，赢得民心，从而巩固党的执政地位，实现国家长治久安。

二、建设中国特色社会主义法治政府取得的重大成就和面临的突出问题

改革开放30多年来，特别是《全面推进依法行政实施纲要》实施以来，经过坚持不懈的努力，我国推进依法行政、建设法治政府取得了重大成就。主要表现在以下方面：

一是法治政府制度体系总体上已经形成。中国特色社会主义法律体系的形成，是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，也是我国法治政府建设史上的重要里程碑。截至2011年7月底，除宪法及四个宪法修正案外，我国现行有效的法律239件，行政法规706件，地方性法规8025件，规章11135件。以行政组织与人员法、行政行为与程序法、行政监督与救济法为框架，规范经济、政治、文化、社会生活以及政府自身活动为主要内容的依法行政和法治政府制度体系逐步形成，行政管理各个方面总体上实现了有法可依，为建设法治政府奠定了基础。

二是行政程序建设加快。多年来重实体、轻程序的倾向得到明显改变。从立法看，法律、法规和规章中关于加强行政程序的规定增多，许多程序规定从无到有，行政程序制度逐步健全，有的地方还制定了专门的行政程序规定。从执法看，各级政府及其部门在执法中更加注重遵守程序，按程序办事的理念逐步深入人心。这为做到行政行为程序合法提供了条件。

三是行政权力运行逐步规范。科学、民主、依法决策成为各级政府的基本准则，决策的科学化、民主化、法制化不断加强。通过深化行政执法体制改革，有效规范执法行为，过去普遍存在的多头执法、交叉执法、重复执法问题在一些领域有了较大程度改变，乱处罚、乱收费、乱摊派等“三乱”现象一定程度上得到遏制。不断完善行政管理体制，机构设置和人员编制管理逐步规范。贯彻实施行政许可法，积极推进行政审批制度改革，推动了政府职能转变和管理方式创新。不断完善突发事件应对制度、体制、机制，使突发事件、矛盾纠纷得到依法处置，有效维护了社会和谐稳定。这些表明，依法行政的要求在政府运行中得到了贯彻和体现。

四是行政权力监督和行政问责力度明显加强。大力推行政务公开和信息公开，《中华人民共和国政府信息公开条例》实施三年多来，政府信息公开程度有了很大提高，人民群众对政府工作的知情权、参与权和监督权得到更加有效的保障。各级政府自觉接受同级人大及其常委会的监督、政协的民主监督，依照有关法律接受人民法院监督，不断加强行政监督，充分发挥审计、监察等专门监督的作用以及新闻媒体和社会舆论监督的作用。加大行政问责力度，强化对滥用职权、失职渎职、决策失误等违法行为的责任追究，对预防和遏制各种消极腐败现象的滋生蔓延产生了积极作用，得到了人民群众的广泛支持和拥护。这些表明，我们正在加快向阳光政府、责任政府转变。

五是政府工作人员依法行政意识和能力不断提高。各地区、各部门广泛开展依法行政的学习和培训，政府工作人员学法、尊法、守法、用法的氛围逐渐形成，政府工作人员特别是各级领导干部越来越重视运用法律手段管理国家和社会事务，依法处理各种矛盾纠纷，行政机关依法行政逐渐从外在要求转化为内在行动，建设中国特色社会主义法治政府获得了强大的动力。

在各级政府的共同努力下，建设中国特色社会主义法治政府取得的成就是巨大的，也积累了一些重要经验，主要是：必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，必须坚持服从并服务于改革发展稳定大局，必须坚持切实维护人民群众的根本利益，必须坚持不断提高领导干部依法行政的意识和能力，必须坚持勇于实践和开拓创新。这些宝贵经验，在今后推进中国特色社会主义法治政府建设的进程中，必须始终不渝地坚持。

在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，当前我国推进依法行政、建设法治政府工作中还存在不少突出问题和薄弱环节，实现建设中国特色社会主义法治政府的目标任重道远。主要表现在以下几个方面：

第一，行政法律制度有待进一步完善，立法质量需要进一步提高。虽然随着中国特色社会主义法律体系的形成，行政法律制度已经基本完备，但立、改、废的任务依然很重。有的领域法规的制定尚有空白，无法可依；有些领域虽然有法，但其中某些内容未能随着国家经济、政治、社会生活的变化适时修订；有的领域基本法律已制定，但配套法规没有及时跟上；有些法规之间衔接不够，甚至存在相互矛盾的规定，给法律适用带来困难；有些法规可操作性不够强，责任主体和责任形式不落实，在行政管理实践中不管用、不好用，不能有效解决实际问题；有些行政立法和规则制定尚未完全消除“部门利益”，借“法”扩权、以“法”争利现象依然存在，造成“依法打架”甚至违法损害公民权利、不当增设公民义务的现象。这些问题的存在，使法治政府建设从基础上就受到影响。

第二，政府职能转变还不到位，体制性障碍尚未彻底消除。我国行政管理体制30多年来历经多次改革，取得很大成就。但是，从目前看，政企、政资、政事、政社关系仍未完全理顺，政府越位、缺位和错位的问题依然存在，仍然管了一些不该管、管不了、管不好的事情；一些部门职能权限界定不清，条块分割，职责交叉，权责失衡；一些中介机构和行业协会定性不准，成为营利性的“第二政府”；一些事业单位履行行政职能的问题仍未能得到解决。上述体制方面存在的问题，直接影响行政权力的运用，影响行政监督、行政问责的落实，影响公民、法人和其他组织合法权益的保障。

第三，行政程序有待进一步健全，一些行政决策不讲程序甚至违反法律。行政程序制度还需完善，统一的行政程序法尚待制定；有的程序规定不够严谨，未能完全体现公平公正，难以发挥保障实体公正的作用；重实体、轻程序，有程序、不遵守，随意决策等问题依然存在；有的程序流于形式，听证会“走过场”，“可行性论证”变成了“可批性论证”。不按程序办事或者不规范履行程序，严重损害法律的尊严，严重影响政府科学民主决策，也是许多损害、侵犯群众利益的突出问题之所以发生的重要原因。

第四，行政执法问题仍然突出，乱作为、不作为甚至滥用权力的现象仍然存在。有的执法人员乱执法、滥执法、粗暴执法，少数执法人员知法犯法、执法寻租、贪赃枉法，个别执法人员甚至充当“黑恶势力”的“保护伞”；渎职失职、执法不作为问题在一些地方和部门比较突出，执法不严、违法不究、处罚过轻现象比较普遍，在食品安全、生态环境、安全生产、社会治安等领域危害公共安全和人民群众生命财产安全的一些严重违法行为得不到及时制止与严厉惩处，执法中的地方保护主义、部门保护主义问题依然存在；对执法行为的程序约束不力，执法自由裁量权过大，执法不公现象时有发生。这些问题表明，我们离法治政府的要求还有不小距离。

第五，行政监督和问责力度不够，一些行政违法行为得不到及时纠正和惩处。有些地方和部门行政权力运行不透明，监督渠道不畅通，人民群众监督没有落到实处；对行政权力的监督制约和行政问责失之于宽、失之于软，有案不查、有错不纠、有过不惩的问题还相当程度上存在，有的甚至包庇、袒护违法违纪人员；有的行政机关干预法院依法受理、审理行政诉讼案件，不积极出庭应诉，甚至拒不履行法院生效的判决和裁定。这些问题不解决，我们就难以建成真正的责任政府。

第六，一些政府工作人员权为民所用的理念尚未树立，依法行政的意识和能力不强。有的政府工作人员特别是领导干部没有真正确立权力来源于人民的观念，“权大于法”的特权思想比较严重，习惯于按“老经验”、“老办法”办事，缺乏对法律的尊崇和敬畏，不习惯依法办事，少数人甚至认为“有办法不依法，没办法才依法”；有些领导干部把依法行政与改革发展对立起来，认为严格依法行政的条件还不成熟，依法行政束缚改革、妨碍发展，甚至为了追求局部利益和眼前利益规避法律或者公然违背法律规定；有的政府工作人员包括领导干部对群众的正当利益诉求敷衍塞责，对损害群众利益的违法行为熟视无睹，而一旦小问题拖成大问题，一般事件演变为群体性事件，他们更不善于运用法律手段正确应对和化解，或者态度粗暴、方法简单，导致矛盾急剧升级，或者惊慌失措、害怕群众，致使纠纷迅速蔓延。

上述问题表明，法治政府建设与社会主义现代化建设事业的要求还存在很大差距，与人民群众的期待还存在很大差距。如果我们不能很好地解决这些问题，社会主义市场经济体制难以完善，经济社会不可能又好又快发展，发展社会主义政治文明的目标也难以实现。各级政府要进一步提高认识，统一思想，增强紧迫感、责任感，把法治政府建设放在更加重要的全局性和战略性地位来谋划和推进，像注重经济建设那样注重推进法治政府建设，不断取得中国特色社会主义法治政府建设的新成效。

三、新形势下加快建设中国特色社会主义法治政府的重点任务建设中国特色社会主义法治政府是一项长期而艰巨的历史任务。我们要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，认真落实依法治国基本方略，坚定不移地把法治政府建设不断推向深入。当前，要以贯彻实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》为重点，按照中国特色社会主义法治政府的本质属性和基本特征的要求，针对推进依法行政、建设法治政府中存在的突出问题和薄弱环节，着力抓好以下六个方面的工作：

（一）牢固树立执政为民的根本宗旨，是加快建设法治政府的思想基础

中国特色社会主义法治政府，说到底就是人民政府。以人为本、执政为民，是我们党的性质和全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现，也是建设法治政府的根本思想基础。要持续深入开展“执政为民”的思想教育，把这一思想作为行动的指南，贯穿在法治政府建设的各项工作之中。坚持这个思想基础，就要牢记国家一切权力属于人民这个国家制度的核心内容和根本准则，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为政府一切工作的出发点和落脚点；就要把人民群众高兴不高兴、答应不答应、满意不满意作为根本标准，使法治政府建设始终尊重人民主体地位，不断从人民的实践创造中汲取智慧，从人民的发展要求中获取动力，在各个环节、各个层面吸收人民群众广泛参与；就要正确处理权力与权利、权力与责任的关系，自觉接受人民群众的监督，对行政权力加以规范和约束，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会公平正义，实现社会和谐稳定。只有在这个思想基础上，我们才能激发和凝聚各方面建设法治社会的积极性，才能始终保证中国特色社会主义法治政府的正确方向。

（二）进一步完善有关法律制度，是加快建设法治政府的基本前提

中国特色社会主义法律体系的形成，为建设法治政府奠定了基础。但正如吴邦国委员长所指出的，“立法工作任务依然艰巨而繁重”，“新形势、新实践、新任务给立法工作提出了新的要求”。在改革开放实践中，不断完善法律制度体系仍然是一项重要而紧迫的任务。

着力完善行政法规制度体系。根据加快建设法治政府的需要，该立法的加快立法，该配套的抓紧配套，该修订的抓紧修订，该废止的尽快废止。要突出工作重点，区分轻重缓急，着力在解决法治政府建设的深层次矛盾、推动科学发展、促进社会和谐方面取得更大进展。要科学制定立法计划，把重要程度、紧迫程度、成熟程度高的，作为政府立法工作的重点并优先安排；对其中社会高度关注、实践急需、条件相对成熟的，更要作为重中之重，集中力量攻关，尽早出台；对条件暂不成熟的，也要统筹安排，加强协调，积极推动，努力使法律体系不断得到完善，让法律规范覆盖政府活动的各个方面、各个环节。

全面提高政府立法质量。坚持科学立法，遵循并反映经济社会发展规律，一切从实际出发，切实解决我国的实际问题，更加注重增强法律制度的可操作性，做好成本效益分析和社会风险评估，使法律法规规定在理论上站得住，实践中行得通。要坚持民主立法，改进政府立法方式，健全专家咨询论证制度，积极拓宽公众参与政府立法的渠道，保证人民群众的意见得到充分表达，合理诉求和合法利益得到充分体现。要敢于坚持原则，本着对国家和人民高度负责的精神，始终站在全局的高度，坚决克服地方保护主义和部门利益的干扰，勇于在矛盾和焦点上划杠杠，确保出台的法律制度有用、管用、好用。只有在这样高质量的法律基础上，才可能把良法转变为善治。

切实维护法制统一。依法享有立法权的行政机关必须严格遵守法定权限和程序，防止越权立法。强化法律、法规、规章实施后评估工作，定期清理法规、规章和规范性文件，对已不适应新形势的及时修订或废止，消除法规、规章不协调的现象。加大对制定、发布规范性文件的监督和管理力度，将公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定作为必经程序，有效解决一些行政机关越权发布“红头”文件，限制公民、法人和其他组织权利，违法增加公民、法人和其他组织义务等问题。

（三）继续深化行政体制改革，是加快建设法治政府的必要条件

科学界定政府职能。依法调整政企之间、政资之间、政事之间、政府与市场中介组织之间的权力与权利、权力与责任、权利与义务的关系，推动政府职能进一步转变。继续深化行政审批制度改革，减少政府对微观经济活动的直接干预，保障市场主体的合法权益，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用；进一步规范市场执法，创造和维护有序竞争、公平竞争的市场环境。说到底，就是要使政府不再管那些不该管、管不了、管不好的事情，从根本上改变政府职能越位、缺位、错位的问题。

优化政府组织结构。科学合理界定政府职责分工，继续推进大部门体制改革，健全部门间协调配合机制，形成分工明确、责权一致、相互协调、精简、统一、效能的政府机构。完善决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力运行机制，着力解决权力过于集中、缺乏有效监督以及执行不力等问题。进一步合理划分中央与地方事权，理顺中央与地方的行政架构。推进政府组织机构和编制立法工作，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，克服因人设岗、因人留岗、因岗留机构的现象。积极稳妥地推进事业单位改革，明确界定中介机构和行业协会的职能，使事业单位和中介机构、行业协会不应承担的行政职能合理归位。

创新政府管理方式。加强电子政务建设，优化政府工作流程，建设好互联网信息服务平台，规范和发展各级行政服务中心，以政府管理方式的创新促进法治政府的建设。

（四）严格依法行政，是建设法治政府的核心内容

依法行政是法治政府的集中体现。严格依法行政，要紧紧抓住坚持依法决策、认真依法履责、严格行政执法和依法化解社会矛盾四个环节。

坚持依法决策。决策是行政行为的起点。依法决策是科学决策的重要保证。坚持依法决策，就要做到：权限合法，凡作出的决策必须符合法律授权，不得越权决策、违法决策；实体合法，凡作出的决策必须符合法律所体现的意志和利益要求，不得作出与法律及其精神相抵触的决策；程序合法，凡作出的决策必须严格遵守法律规定的程序，不得违反程序决策。要确保权限合法、实体合法、程序合法，必须建立和完善有效的科学民主决策机制。要把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定，作为重大行政决策必经的法定程序，并保证其得到严格执行。要加强政府法律顾问制度建设，完善公示制度、听证制度、征求意见制度和专家咨询制度，为公众参与行政决策提供保障。要建立健全行政决策风险评估机制，凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都应当进行合法性、可行性和可控性评估，对可能引发的各种风险加以研判论证，提出风险等级和风险防范措施；未经风险评估和合法性审查的，不得作出决策。

认真依法履责。履责是决策的继续，也是行政行为的重点。依法履责不是消极墨守法律规定，而是要积极依法履行职责，切实落实好依法作出的各项决策，维护好、实现好法律体现的意志和利益要求。各级行政机关既不能乱作为，也不能不作为或消极作为，而要依照法治精神积极主动作为，全面正确履行政府职能。当前，在加强经济调节和市场监管的同时，要更加重视社会管理和公共服务，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，切实保障和改善民生。要积极回应社会关切，千方百计解决群众反映强烈的安全生产、食品安全、环境保护、社会治安等方面的问题，切实维护公共利益和经济社会秩序，决不能无动于衷、无所事事、听之任之。

严格行政执法。行政执法是政府大量的、日常的行政活动，事关法律要求的实施和科学决策的落实。要按照规范执法、公正执法、文明执法的要求，进一步加强和改进行政执法，真正做到有法必依、执法必严、违法必纠。要完善行政执法体制机制，在横向上，继续推进相对集中执法和综合执法，整合执法资源，切实解决多头执法、交叉执法问题；在纵向上，要根据不同层级政府职能的特点，合理配置执法权限，减少执法层次，下移执法重心，努力提高基层执法能力。要规范行政执法程序，保证执法结果公正。坚持法律面前人人平等，对任何公民、法人和其他组织的合法权益都要平等保护，对一切违法行为都要严肃追究。要改进执法方式，凡通过教育能够达到执法目的的，要慎用或者不用处罚和强制手段；对依法需要采取处罚和强制手段的，既要合法合规，又要合情合理。要建立健全行政裁量权基准制度，避免执法的随意性。要完善执法经费保障机制，彻底解决执法经费与罚没收入挂钩的现象。要严格执行执法人员资格制度，落实执法责任制。

依法化解社会矛盾纠纷。充分发挥行政裁决、行政复议、行政调解的作用，引导人民群众通过法定途径反映诉求、解决纠纷、维护合法权益。对合法合理的诉求，要予以支持；对不合法不合理的诉求，要说明理由、疏导情绪；对生活确有困难的，要予以帮助。要加强行政应诉工作，自觉履行人民法院作出的生效的判决和裁定。

（五）强化监督和行政问责，是加快建设法治政府的重要保障

自觉接受监督。各级政府和政府部门要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和司法机关依法实施的监督。要严格执行各级人民代表大会常务委员会监督法，对事关改革发展稳定大局、人民群众切身利益和社会普遍关心的热点问题，主动向同级人大常委会专题报告。要积极创造条件，让人民群众监督政府，更加重视舆论监督，对人民群众检举、新闻媒体反映的问题，应当认真调查、核实，及时依法作出处理，并将结果向社会公布，逐步形成政府与社会有效互动的良好氛围。与此同时，要强化行政监督，保障和支持审计、监察等部门依法行使监督权，强化上级机关对下级机关的监督，充分发挥行政复议的监督作用。

大力推进政务公开。通过政务公开，让人民群众更好地了解政府运行，更广泛地参与政府管理，更直接地监督政府行为。要加大政府信息公开力度，坚持“公开是原则，不公开是例外”，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都应当向社会公开。要坚持行政程序公开透明，把方便群众办事作为推进政务公开的重要目标，所有面向社会服务的政府部门以及公共事业领域，都应当全面推行办事公开制度。

严格行政问责。坚决执行行政监察法、公务员法、行政机关公务员处分条例和关于实行党政领导干部问责的暂行规定，坚持有错必纠、有责必问。完善重大行政决策的过错认定标准和责任追究启动机制，对违反决策规定、导致决策失误、对国家和人民造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。对因有令不行、有禁不止、行政不作为和消极作为、失职渎职、违法行政等行为，导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的，应当严肃追究有关领导直至行政首长的责任。要加强行政问责立法，依法规范和保障行政问责。

（六）切实加强组织领导，是加快建设法治政府的关键

健全推进依法行政的领导体制机制。地方各级政府和政府各部门都应当建立健全由行政首长挂帅的推进依法行政领导小组，统一领导、定期部署本地区本部门推进依法行政工作。各级政府领导同志要提高法治思维和依法行政的能力和水平，带头依法行政，督促和支持下级行政机关和工作人员依法行政，并做到将依法行政任务与改革发展任务一起部署、一起落实、一起考核，确保把依法行政的各项要求落实到政府工作的各个方面、各个环节。要把坚持不坚持依法行政、愿意不愿意依法办事、善于不善于运用法律手段做好工作，作为评判政府领导和其他政府工作人员行政执行力强弱与工作实绩大小的重要标准，使依法行政真正成为一项硬要求和硬约束。加强对政府工作人员的法制教育培训，不断提高其依法行政的能力和水平。

加强政府法制机构和队伍建设。要建设一个精通法律、精干高效的法制机构和一支素质过硬、勇于任事的政府法制干部队伍，充分发挥其在推进依法行政、建设法治政府方面的作用。加强法制机构建设，加大对法制干部的培养、使用和交流力度。政府法制机构及其工作人员要不断增强政治业务素质和工作能力，努力当好政府或者部门领导的参谋、助手和法律顾问。

推进法治社会建设。要认真落实“六五”普法规划，采取各种有效形式广泛深入开展法制宣传教育，特别是要加强与人民群众生活密切相关的法律法规的宣传教育，切实增强社会公众依法维护权利、自觉履行义务的意识，努力为建设中国特色社会主义法治政府营造良好的社会氛围和法治环境。

今年是中国共产党成立90周年，也是“十二五”的开局之年。继往开来，扎实工作，才能推动我们党和国家事业稳步向前发展。借此机会，我对学院工作提点希望。学院要着眼于党和国家发展大局，深入贯彻落实《2010-2020年干部教育培训改革纲要》、《行政学院工作条例》和《国务院关于加强和改进新形势下国家行政学院工作的若干意见》，继续在提高办学水平上下功夫。一要围绕中心，全面履行学院职能。这是党中央、国务院对学院的一贯要求。当前，要紧紧围绕“十二五”规划时期的目标任务和重大举措开展教学、科研和咨询工作。要让“十二五”规划进课堂、进教材，使学员能真正领会中央精神，提高认识水平和贯彻能力。要利用学院的优势，针对“十二五”规划提出的重大问题和贯彻落实中遇到的难点问题开展研究工作，努力发挥学院在政府重要决策中的参谋咨询作用。二要坚持科学发展，大力实施质量兴院战略。这是建设有特色、高水平行政学院的内在要求。要正确认识和处理办学规模、质量和效益的关系，把提高办学质量放在首位，深入开展“质量年”活动，真正做到规模、质量、效益三者相统一。注重增强教学培训的针对性、实效性，注重多出有价值、有影响力的科研咨询研究成果，注重提升教学培训、科研咨询、开放办学和行政、财务、后勤管理水平，注重优化各类办学资源的利用，实现学院又好又快发展。三要勇于改革，开拓创新。改革创新是学院发展充满生机与活力的关键所在。要坚持解放思想、与时俱进，始终把改革创新作为学院发展的动力，促进各项工作再创新局面、再上新台阶。四要加强院风建设，形成优良院风。优良的院风，是吸纳人才、凝聚力量、激励斗志、成就事业的磁场，是学院兴旺发达不可缺少的氛围和条件。要继续加强良好院风建设，为更好地履行职责提供强有力的保障。