引入行政合同 强化法治机制——对法治检验检疫建设的一点思考

随着社会的进步，行政管理的形式由过去秩序行政为主的单一的命令行政,逐步过渡到以公共服务为主的多元化行政管理，行政管理手段也从传统的行政命令、行政处罚、行政强制等发展为包括奖励、允诺、协调、指导、调节、咨询、服务等非权力行政手段在内的多种形式，从而，行政管理主体与行政相对人有了许多非单向性的合意，即形成政府契约，因而也就有了行政合同的出现。而在行政法比较发达的西方一些国家，早就主张并尝试了用行政合同来管理国家、社会，并形成相对成熟的理论。在我国，法学界就行政合同也有较多的探索和研究，并有了相当多的建树。十多年前，全国人大在起草《合同法》的过程中，有许多行政法学者呼吁在《合同法》中对行政合同作出相应规定。但是没有被采纳，到目前为止，行政合同只是行政法学的名词或术语，并没有获得立法的位置。当然，今后行政合同能否登上立法的“大雅之堂”，还有许多理论和实践上的阻力或障碍。还需要对其探索和甄别，但是，行政合同既然在现实生活和现有的行政管理过程中客观存在着，我们就应该进行研究和分析，如果它对行政管理有益，对行政法治建设有益，对检验检疫法治建设有益，我们就应该大胆引入。

作为合同，有广义和狭义之分，广义的合同概念是指以确定权利、义务内容的协议，例如除民法中的民事合同以外，还包括行政法上的行政合同，劳动法中的劳动合同，国际法上的国家合同等等。狭义的合同概念是将合同仅仅视为民事合同，如《民法通则》第85条规定“合同是当事人之间设立、变更、终止民事法律关系的协议”，我国民法就采纳了狭义的合同概念。

在检验检疫日常业务中，一个普遍、反复出现的报检、受理、检验检疫（检测）、出证放行活动，其实就是一个合同行为的过程。发货人（或收货人及其代理人，称要约人，下同）向检验检疫机构申请报检，从合同法理论上讲，就是“要约”——是希望和他人订立合同的意思表示。即一方当事人以缔结合同为目的，向另一方当事人所作的意思表示。如检验检疫机构受理发货人的报检了，那就是接受要约，这从合同理论上讲就是“承诺”——是指受要约人同意要约的意思表示，检验检疫机构作为受要约人同意要约的条件，以缔结合同的意思表示，承诺的法律效力在一经承诺并送达或告知于要约人，合同便告成立。

当合同成立，双方就应当切实履行，假如要约人不如实申报或者参假使假，即发生了不依法、依约履行合同所明示的或未明示的（在合同条款中未明确，但是法律法规已公布并明确的）行为。作为受要约人的检验检疫机构，便可依照行政合同和法律法规规定，对其实施行政监管、行政处罚等，如要约人涉及触犯刑律的，受要约人将移送司法机关，依法追究其刑事责任。假如，受要约人（检验检疫机构的工作人员）玩忽职守、滥用职权，或者行政不作为，如超过履约时效，造成要约人经济损失的，除赔偿其经济损失外，对检验检疫机构及其工作人员予以追究相应的法律责任。

检验检疫机构在履行行政合同过程中发生违约、违法行为也必定要被追责，根据违约、违法的不同情况和情节，可以追究以下几种责任：一是权力机关（人大、监察部门等）对检验检疫机构通过执法检查和提出建议的方式进行纠正；二是司法机关追责，即要约人依据合同和我国的法律规定，向司法机关提起行政诉讼（包括行政复议的前置程序），如检验检疫机构的工作人员触犯刑事法律的，司法机关将追究其刑事责任；三是由检验检疫机构内部追责，根据我国现有的法律规定可以对工作人员进行罢免，罢免主要是针对各级检验检疫机构的行政首长作出的，更多的是进行行政处分。如根据《公务员法》之规定对检验检疫工作人员存在玩忽职守、贻误工作或者滥用职权、侵害公民、法人或者其他组织的合法权益的，可以给予警告、记过、记大过、降职、撤职、直至开除的行政处分。除上述外，因检验检疫工作人员的违法行为，产生国家赔偿的，可以依据我国《国家赔偿法》之规定，赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员、或者受委托的组织或个人承担部分或者全部的赔偿费用。

由上所述，行政合同可以使当事人双方的权利、义务关系明晰化，而且在履行合同过程都有各自所依据的法律法规和规章，都受合同条款的制约，如有违约和违规，均受到相应的法律法规的制裁。对行政机关而言，行政合同的实施引起了观念上的巨大变革，在理论层面，对现代行政法的概念、基本原则以及机制创新具有积极意义，在实践层面，对建设法治质检、法治检验检疫，尤其是将“以人为本、执法为民”的理念通过制度和机制确定下来，更好地规范行政权力的行使，有效地制约和防止检验检疫工作人员滥用职权以及乱作为或者不作为行为的发生。行政合同的广泛使用，将会减低检验检疫对行政相对人进行单方命令式的行政安排，以协商的方式提出要求和义务，便于其理解，容易使其接受和赞同，从而减少因双方利益和目的的差异而带来的对立性，从而有利于化解管理与被管理之间可能产生的矛盾，有利于和谐社会建设。

以上是笔者试图从行政合同客观存在于检验检疫日常业务工作的现实，陈述了引入行政合同机制或者行政合同法律制度，对于增强检验检疫工作人员行政合同的法律意识和“以人为本、执法为民”责任意识，对于规范其实施检验检疫的具体行为，对于建立和完善法治检验检疫的内部管理机制都有实质性的现实意义。

诚然，我国目前对行政合同立法（包括：行政合同纠纷的救济等法律制度）仍然处于空白状态，这给行政合同法律制度的实施带来很大的困难，但是，行政合同作为一种灵活、柔性的行政管理方式，在世界各国的行政管理中越来越广泛的运用。行政合同在我国的也已经出现，早在1990年5月，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，该条例中明确规定并体现了许多行政合同所特有的内容和规则。随着我国政治、经济体制改革的深化，行政合同作为一个全新的行政管理手段必将得到实务界和学界的统一认可，行政合同制度也一定会在法律上得到巩固和完善，最终实现行政合同的法制化，进而成为依法行政的重要组成部分。

当前，全国质检系统正在认真落实总局关于“强质检”——“建设法治质检”的总体要求，作为具有典型行政合同行为存在的检验检疫系统，可以“先行先试”，在具体的实践中摸索并推动行政合同机制的建立和完善，由此进一步加强检验检疫系统内部管理，进一步增强检验检疫工作人员的“执法为民”的宗旨意识和行政合同法律意识，进一步从制度建设上规范检验检疫的执法行为，进而进一步促进法治质检、法治检验检疫建设的深化。