【案例探讨】关于对共同违法行为的行政处罚案

一、案情介绍

2010年9月28日，甲市质监局对A公司进行检查，发现该公司生产的护手霜和洁浴乳产品标签上标注了C公司的厂名厂址及生产许可证号，后经调查查明：B公司分别与A公司和C公司签定有化妆品委托加工协议并依法进行了备案。2010年9月份，B公司将原本要给C公司委托加工使用的包材误发给A公司，在C公司不知情的情况下，B公司与A公司协商同意由A公司使用该批标注C公司厂名厂址等信息的包材加工生产护手霜和洁浴乳产品。经查实，生产的数量为护手霜2940瓶，价格1.62元/瓶，货值4762.8元；洁浴乳356瓶，价格1.85元/瓶，货值658.6元，两种产品合计货值5421.4元。

甲市质监局案审会认为，上述A公司和B公司的行为构成了共同冒用C公司厂名、厂址生产化妆品的违法行为，两家公司是共同违法行为主体，违反了《中华人民共和国产品质量法》第五条、第三十条之规定，予以合并立案，并根据《中华人民共和国产品质量法》第五十三条之规定，予以责令停止生产、没收涉案产品，各处产品货值一倍罚款的处罚。

二、案件分析

本案是一起典型的共同违法行为案件，关于如何处罚的问题存在着两种不同意见：一种认为应将A公司和B公司视为一个违法主体，对该主体做出处罚，然后向A公司和B公司其中一人执行该行政处罚，A公司和B公司内部自行协商分担责任，即一事共罚；一种认为应将A公司和B公司作为各自独立的违法主体，在规定的处罚幅度内，分清责任分别予以行政处罚，即一事各罚。

第一种意见的理由有二：1、参照民事诉讼的规定。由于《行政处罚法》和《行政诉讼法》对“共同违法”如何处罚没有明确规定，根据最高法《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”，应参照民事诉讼的原则，而《民法通则》第一百三十条规定“二人以上共同侵权造成他人损害的，应当承担连带责任”，可见对于一个案件中有多个违法行为人，就应当以一个处罚决定书，对所有违法行为人进行处罚，并注明他们互相之间承担连带责任；2、可操作性强、执法成本低。只要做出一个共同处罚决定，不用投入精力对共同违法人各自的违法责任进行调查，只要向其中一人执行处罚，至于各自的责任由共同违法人内部自行协商解决即可，如此可操作性强，执法成本也低。在本案中，A公司和B公司系互相协商，共同冒用C公司厂名、厂址生产化妆品，因此，对A公司和B公司应做出一个共同的处罚决定，A公司和B公司承担连带责任，只要向其中一人执行处罚即可。

第二种意见的理由如下：

1、行政处罚性质决定的。行政处罚到底要采取一事共罚还是与一事各罚，说到底取决于其性质，如果性质是与民事责任一样的理应采取一事共罚，如果是与刑事处罚一样则应采取一事各罚。在性质上，刑事处罚的目的在于通过制裁违法行为人起到教育和警示作用，具有制裁的性质；而民事责任的性质是补偿而不是制裁，目的在于最大限度地满足受害人损害赔偿的要求，所以要求当事人承担连带责任。而行政处罚的目的也是在于通过制裁违法行为人起到教育和警示作用，其与刑事处罚的性质是一样的，主要在于对制裁各个行为人以达到惩戒的目的。如果这种惩罚目的通过采取一事共罚的连带责任，可能会由于某些原因，比如强势的一方在在其他弱势方履行责任后不负任何责任，或在有人履行全部责任后，其他方不负任何责任而导致对不负任何责任违法行为人起不到教育和警示的作用，就失去了行政处罚的应有作用。至于高法《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定的“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”，规定的是可以参照而不是应当参照，至于“可以参照”的标准，应理解为与民事法律性质较为一致或接近的方面可以参照，而与民事法律性质不一致的则不宜参照，从这个角度来讲，行政处罚中的共同违法应采取一事各罚的形式与高法的规定是内在一致的。

2、行政法律法规形式上的一致性要求的。《行政处罚法》第八条具体规定了六种行政处罚，包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照和行政拘留，在这些行政处罚种类中，除了罚款之外其他种类都不能够采取“一事共罚”形式，而只能采取“一事各罚”；其他一些行政法律法规则明确规定了“一事各罚”的形式，如《治安管理处罚法》第十七条第一款规定“共同违反治安管理的，根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚”、《水上安全监督行政处罚规定》第八条规定“对有共同违法行为的当事人，应当分别给予行政处罚”、国家工商总局《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》第六条规定“串通招标投标行为是共同违法行为，对参与串通招标投标的各个违法行为人，应当根据情节，分别按照本规定第五条规定的幅度予以行政处罚”。为了确保行政法律法规及处罚种类在处罚形式上的一致性，理应采取“一事各罚”的形式。

甲市质监局案审会经过认真研究采纳了第二种意见。

三、案件办理启示

对于共同违法行为的行政案件，因其是实质一违法行为的案件，应予以合并立案，但在办理中要注意全面收集证据，以事实为依据，根据各违法行为人的违法情节轻重，分清责任，采取“一事各罚”的形式，对各方做出行政处罚，但同时要特别注意对各方做出的罚款处罚的总和不可超过法律法规规定的幅度，否则就是违反了法律法规的规定，是不合法的。

（文中观点供理论探讨，不代表官方意见，不代替现行管理制度。）