【案例探讨】A公司生产不符合保障人体健康和人身、财产安全国家标准棉大衣案

一、案情介绍

2009年12月22日，甲县民政部门与A劳保用品有限公司签订了《甲县救济棉大衣项目采购合同》，采购500件棉大衣用于扶贫救济甲县部分困难户，合同条款中明确该批棉大衣要符合国家标准要求，填充料应为三级以上皮棉。2010年1月8日，A劳保用品有限公司将加工完毕的棉大衣送至甲县民政部门仓库。2010年1月12日，乙市纤维检验所执法人员根据群众举报在仓库内对该批棉大衣进行了执法检查。执法人员现场发现该批棉大衣标签上标注成份含量为“填充料：三级皮棉”，标注生产单位为“A劳保用品有限公司”，经现场初步确认，该棉大衣填充料中掺有大量非棉纤维，执法人员决定对该批棉大衣进行查封和抽样检验。2010年1月13日执法人员将所抽样品送至丙省纤维检验所检验，2010年1月18日丙省纤维检验所出具的检验报告表明：该批棉大衣所用填充料为皮棉及废旧纤维制品再加工纤维，其中棉纤维含量为64.3%，不符合国家强制性标准GB18383-2008《絮用纤维制品通用技术要求》中对使用原料的规定，被判为不合格产品。执法人员向A劳保用品有限公司依法送达了该检验报告，A劳保用品有限公司在法定期限内对检验结果没有提出异议。执法人员在对A劳保用品有限公司调查过程中，A公司法定代表人承认由于棉花价格上涨幅度较大，为了降低成本，在生产过程中将购进的废旧纤维制品再加工纤维直接掺入皮棉中作为该批棉大衣的填充料，执法人员提取了A公司购进用于掺假的废旧纤维制品再加工纤维的发票。另查明，该批棉大衣货值金额共20万元，因货款尚未结算，A公司无违法所得。

乙市质监局在讨论此案过程中，有以下几方面的不同意见：

第一种意见：A公司生产棉大衣时在皮棉中掺入大量废旧纤维制品再加工纤维，属于“在产品中掺杂、掺假”行为，应按照《产品质量法》第五十条的规定进行处罚。

第二种意见：A公司生产的棉大衣不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准，应按照《产品质量法》第四十九条的规定处罚。

第三种意见：A公司生产的产品不符合强制性标准的要求，违反了《标准化法》第十四条规定，属于“生产不符合强制性标准产品”行为，应按照《标准化法实施条例》第三十三条规定进行处罚。

二、案件分析

在上述第一种意见和第二种意见中包括两个方面的违法行为：一是在生产棉大衣过程中掺杂、掺假的违法行为，通过检验报告、购买掺假原料的发票、对A公司法定代表人的调查笔录等证据能够予以证实。因此，A公司的违法行为符合《产品质量法》第五十条规定的处罚事由。二是生产不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准产品违法行为。对于A公司生产的棉大衣是否不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准产品，执法人员在下达给A公司的说理式《行政处罚决定书》中进行了充分的论证：“废旧纤维制品再加工纤维是指将被淘汰、丢弃的废旧服装及其它废旧纤维制品集中后，采用斩碎、开松、漂洗等方式简单加工成纤维状物质，因其来源复杂，污染严重，并经过了一定时间的使用和存放，极易附着一些致病菌，如作为生产生活用纤维制品的原料将对人体健康造成极大危害。因此，《絮用纤维制品通用技术要求》中规定：废旧纤维制品再加工纤维不得作为加工生活用絮用纤维制品的原料，并把该项内容作为强制性条款，以区别于其它一般性质量问题。按照国家质检总局制定的部门规章《絮用纤维制品质量监督管理办法》及相关规定，使用废旧纤维制品再加工纤维加工的生活用絮用纤维制品属于“黑心棉”范畴，应定性为不符合保障人体健康和人身、财产安全国家标准、行业标准产品。”本案涉案棉大衣经委托省纤维检验所检验不符合GB18383-2008《絮用纤维制品通用技术要求》中对使用原料的规定，被判为不合格产品。因此，本案也符合《产品质量法》第四十九条规定的处罚事由。此案对A公司按照第一种意见和第二种意见处理都符合法律条款的规定，但其只实施了掺杂掺假一个违法行为，该违法行为造成两种不同性质的法律后果，符合两个处罚条款的规定，属于典型的想象竞合违法行为。想象竞合的违法行为是指一个行为触犯了数个罪名的情况。行为人只是实施了一个行为，但是其行为符合数个违法行为的构成要件，往往是因为该行为具有多重属性或者造成多种结果。对于此类违法行为，虽有数个结果，但行为只有一个，不能对一个违法行为进行重复评价。一般来说，对于想象竞合的违法行为，行政执法理论和实践认为应采取“择一重罚处断”的原则，即按照该行为同时触犯的法条中处罚较重的一个法条适用。因此，此案只能在第一种和第二种意见中选择其中之一进行处罚，到底应该按哪一个性质的行为进行处罚，则要进行具体分析。在上述两个处罚条款中，只有罚款内容不同，对于A公司的掺杂、掺假行为应处违法生产产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款，而如果按照生产不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准产品行为进行处罚，则应处以货值金额等值以上三倍以下的罚款，显然《产品质量法》第四十九条比第五十条处罚要重。因此，对于第一种和第二种意见，应采纳第二种意见，适用《产品质量法》第四十九条进行处罚。

第三种意见认为本案A公司生产的产品不符合国家强制性标准，违反了《标准化法》和《标准化法实施条例》的相关规定，应按照《标准化法实施条例》第三十三条规定进行处罚，笔者认为也是不可取的。由于《产品质量法》是2000年经全国人大常委会修正，而《标准化法》是1989年颁布实施，《标准化法实施条例》是1990年颁布实施，因此对生产、销售既不符合保障人体健康和人身、财产安全国家标准、行业标准产品，又不符合国家强制性标准产品的违法行为，应按照后法优于前法的原则适用《产品质量法》第四十九条，而对生产销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准以外的强制性标准产品违法行为的处罚，应适用《标准化法实施条例》第三十三条进行处罚。

因此，乙市质监局最终采取了第二种意见，依据《产品质量法》第四十九条对A公司进行了如下处罚：

1、责令改正；

2、没收违法生产、销售的产品；

3、处违法生产、销售产品货值金额2倍罚款40万元。

在依法作出行政处罚后，乙市质监局及时将此案移送当地公安部门追究A公司刑事责任。

三、案件办理启示

在质量技术监督行政执法中，经常遇到一个案件中当事人的违法行为符合多个法律条款规定的情形，对当事人的行为应当按照一个违法行为进行处罚，还是按照数个违法行为给予多个处罚，究竟应该按照哪个法律条款进行处罚？对这样的案件，执法人员往往感到很困惑。此类案件主要涉及到两个难点：一是违法行为个数的认定，二是对某个具体违法行为的法律竞合问题。法律竞合的实质在于某一违法行为同时触犯多个法律条文，可见法律竞合只是针对同一个违法行为而言，其两个要件分别为“同一行为”与“多个法律条文”。面对一个质量技术监督行政处罚案件，只有在准确认定违法行为的个数的前提下，才能依据法律竞合理论对每个违法行为进行具体的法律适用和裁量。因此，要想正确适用法律，首先要搞清楚违法行为的个数问题。本案中，对于第一种意见和第二种意见的分析需要准确认定二者为想象竞合的违法行为，属于想象中的数个违法行为，实质是一个违法行为，才能正确适用《产品质量法》第四十九条。在认定想象竞合的违法行为时，其主要有三方面的特征：1、行为人实施了一个违法行为；2、该行为同时触犯数个不同性质的违法行为的构成；3、该行为所触犯的不同违法行为之间无重合关系。

在准确认定违法行为个数的基础上，如果某个违法行为同时符合多个法律条款的规定，则需要进一步运用法律竞合理论对案件进行分析，确定实施处罚应适用的具体法律条款及处罚的幅度。法律竞合可分为不同部门之间的法律竞合和部门内的法律竞合。部门间的法律竞合，是指违法行为发生竞合触犯的是不同部门的法律规范，各部门都有权依据本部门法律对该行为实施处罚。此类案件在处理中主要应遵循“一事不再罚”的原则进行处理。如甲在其生产的商品包装上伪造产地，同时违反了《产品质量法》第三十七条和《反不正当竞争法》第五条的规定，按照各自职责，质量技术监督部门可以适用《产品质量法》对其进行处罚，而工商行政管理部门可以适用《反不正当竞争法》对其进行处罚。因此，如果其中一个部门已作出处罚决定，那么，另一部门就不能以相同的事实、相同的理由作出同类型的行政处罚。部门内不同法律的竞合，就是违法行为发生竞合触犯的是同一部门所适用的法律规范，在具体适用法律时应按照上位法优于下位法、后法优于前法、特殊法优于一般法等原则进行处理。

（文中观点供理论探讨，不代表官方意见，不代替现行管理制度。）